你对2040年的上海有什么期待？昨天，上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室方面宣布，《上海市城市总体规划（2016-2040）》草案（以下简称“上海2040”）已编制完成，于昨天起正式启动为期一个月的社会公示。

    这一新鲜出炉的规划，对上海城市性质“定性”：至2040年建成卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市。同时，确立上海到2040年的目标愿景：卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。

    青年报记者 刘春霞

    【愿景】

    2040年上海建成卓越的全球城市

    “上海2040”是中央城市工作会议召开后第一个展望至2040年并向国务院报批的超大城市总体规划。规划紧紧围绕当好“改革开放排头兵”和“创新发展先行者”的要求，全面贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念和“尊重城市发展规律、强化五个统筹”的城市规划建设管理基本要求，将国家战略、民众期待、上海实际结合在一起，积极探索规划新理念、新方法、新机制，引领和促进城市持续健康发展。此次规划坚持“以人民为中心”、“开门做规划”，强调专家把关、跨界合作、多方协调、公众参与。

    规划确立了上海至2040年的发展新目标，提出建设“卓越的全球城市，国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心和文化大都市”，以及三个重点领域的子目标，即建设“令人向往的创新之城、人文之城、生态之城”。

    同时，“上海2040”还探索超大城市“底线约束、内涵发展、弹性适应”的创新发展模式，构建开放协调的空间新格局。此外，“上海2040”还将打造更具活力的繁荣创新之城、营造更富魅力的幸福人文之城、建设更可持续的韧性生态之城，并建立“目标（指标）-策略-机制”的成果体系，促进城市治理现代化。

    [解析]

    为何上海要制定2040城市总体规划？

    对于新出炉的“上海2040”，很多市民都很关注，但也有市民好奇：为什么上海要制定2040城市总体规划？和之前的几轮规划相比，这次编制的规划有什么亮点？

    对此，市规划国土资源局副局长徐毅松在昨天的市府发布会上介绍说，一个城市的总体规划是一个城市建设的总纲。改革开放以后，国际化是上海发展的重要方向，因此构建国际功能体系，布局重大功能设施，拓展城市发展成为上海的核心任务，这也是成功奠定了上海近三十年发展的格局。“1986年有一版，2001年有一版。总体来说，回顾历版总规也是坚持沿着区域发展和区域节点城市进行空间布局，围绕形成清晰的城镇体系进行研究和探索。”

    作为四个直辖市之一，立足于机遇和挑战，上海就需要重新审视城市的发展，为未来做好规划蓝图，这既是实施国家战略的需要，也是上海市民的期盼。当今世界，深度全球化、市场化、信息化影响深远，城市化步伐加快，而城市向生态化、人文化、区域一体化的发展态势日趋明显，全球进入了转型新时期。上海在城市功能转型、人口持续增长、环境资源约束等方面的压力日益凸显，上海未来必须突破发展瓶颈，当好“改革开放的排头兵、创新发展的先行者”，实现城市发展的模式转型，因此“上海 2040”应运而生。

    “上海2040”规划和市民息息相关

    上海市城市总体规划编制工作领导小组办公室主任、市规划国土资源局局长庄少勤介绍说，卓越的全球城市是这次总的目标，“从这次规划的初期提出这样的设想以来，也得到了社会的认可。”

    那么，这一目标跟市民有什么关系？庄少勤表示，传统的卓越城市的定位比较强调的是经济功能，一个城市在全球的经济影响力。自从1990年提出这个词以后，全世界都在不断地完善这个概念。在近些年互联网发达以后，极大的改变了全球城市之间、国与国之间的关系。城市群的影响力不光是经济，包括文化，乃至环境方面都有关联。

    这次在“卓越的全球城市”总的定位当中，又分了三个子目标，创新之城、人文之城、生态之城。“从原来比较多的注重经济向更加体现以人为本、以人为中心的转变，很多指标要考虑人的需求。我们总共有32项监测指标，一大半都和市民有关，有的是直接的生活相关，有的是未来发展生产、生活相关的。”庄少勤说道。

    【空间规划】

    构建开放协调的发展格局

    对于上海的城市空间布局，“上海2040”提出构建开放协调的发展格局，控制中心城周边地区蔓延，发挥新城、新市镇吸纳人口和带动地区发展的作用，形成“网络化、多中心、组团式、集约型”的空间体系。

    首先是优化上海大都市圈格局，构建上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等地区协同发展的上海大都市圈，形成90分钟交通出行圈，突出同城效应；其次是形成“主城区-新城-新市镇-乡村”组成的市域城乡体系，制定差异化空间发展策略。第三，打破传统城镇体系以行政层级配置公共资源的方式，依托城镇圈发展战略，实现郊区地区的城乡统筹发展。城镇圈以一个或多个城市（新城或新市镇）为核心，按照30-40分钟交通出行时间配置公共服务资源。规划形成23个城镇圈，包括15个综合发展型城镇圈、4个整合提升型城镇圈和4个生态主导型城镇圈。

    此外，将形成由“中央活动区、城市副中心、地区中心以及社区中心”构成的公共活动中心体系。其中，中央活动区包括小陆家嘴、外滩、人民广场、南京路、淮海中路、西藏中路、四川北路、豫园商城、上海不夜城、世博-前滩-徐汇滨江地区、徐家汇、衡山路-复兴路地区、中山公园、苏河湾、北外滩、杨浦滨江（内环以内）、张杨路等区域，重点发展金融服务、总部经济、商务办公、文化娱乐、创新创意、旅游观光等功能。

    城市副中心是面向市域的综合服务中心，兼顾强化全球城市的专业功能，包括9个主城副中心和5个新城中心以及2个核心镇中心。在中心城内继续提升五角场、真如、花木3个副中心的功能，并新增金桥、张江2个副中心。在宝山、虹桥、莘庄、川沙4个主城片区内分别设置主城副中心，实现主城区各片区的均衡发展。在嘉定、松江、青浦、南桥、南汇等5个新城内分别设置新城中心，在金山滨海地区和崇明城桥地区分别设置核心镇中心，强化面向长三角和市域的综合服务功能，承载全球城市部分核心功能。

    地区中心包括主城区地区中心、新城地区中心和新市镇中心，结合轨道交通站点和枢纽设置，主要服务地方。在每个社区生活圈内，规划形成社区中心，强化15分钟步行可达，服务人口5-10万人。

    【生态】

    全市森林覆盖率达到25%以上

    “上海2040”明确，上海将扩大市域生态空间，优化生态格局。对接区域生态系统，构件“双环、九廊、十区”多层次、成网络、功能复合的市域生态空间体系，建设崇明世界级生态岛。至2040年，全市森林覆盖率达到25%以上，人均公共绿地面积达到15平方米，河湖睡眠率不低于10.5%。

    徐毅松表示，生态是我们的短板，未来上海将构建市域生态大空间格局，主要加强生态保护，“我们划实了生态保护控制线，有水、田、林生态基地。这一块的生态用地含广场绿化用地面积，占了陆域面积的60%，森林覆盖率达到25%以上。”

    第二方面是构建多层次、成网络、功能复合的生态空间体系，主城区主要是形成市域近郊的绿环以及16条生态间隔带，郊区是形成九条市级的生态走廊。第三是加强城乡的公园体系建设，主城区还要设置若干个100公顷以上的大型公园，郊区也要建设国家公园和将近30片大型郊野公园，在每个郊区新城要建成一个100公顷以上的大型城市公园。到2040年，力争实现全市3000平方公共绿地500平方米全覆盖。四是把市域生态空间网络和重要的生态要素划入生态保护的控制线。此外，还将健全生态保护的实施机制。

    环境指标在“上海2040”规划里也有考虑，其中，全市碳排放预测在2025年达到峰值，规划里要求到2040年要较峰值下降15%左右；可再生能源占一次能源的供应比重占20%以上；此外，2040年PM2.5浓度要控制在20微克/立方米左右；固废无害化处理和分类处理到2040年要达到100%。

    【生活圈】

    打造15分钟生活圈让市民“住有所居”

    “上海2040”重点关注社区作为网络化时代城市的基本社会生活的空间单元，通过15分钟步行生活圈的构件，让市民“住有所居”，日常生活环境更加宜人，出行更加方便，归属感和认同感更强。

    “15分钟社区生活圈是这次规划的亮点。”庄少勤介绍说，社区是城市基本单元，可以说是城市的细胞，城市生活方式的改变乃至于城市发展方式的改变，都可以从这里开始。在互联网背景下，社区作用不光是生活场景，也可以作为工作场所，这次规划当中从改变社区开始对外来城市持续发展产生新的动力。

    庄少勤表示，所谓的15分钟社区生活圈主要包含几个方面：

    一是意味着15分钟步行距离，所以是低碳绿色的社区，通过步行就能够解决居民在社区里的基本生活，乃至于工作、休闲、学习等需求。二是意味着这个社区是一个复合社区，传统社区以生活为主，面向未来的社区则把工作、休闲包括学习、创新需求都包括在里面，意味着土地利用方式也要相应的转变。三是这个社区也是一个不断成长或者说有机更新的社区。未来这座城市人口结构或者说城市功能会发生改变，比如说老龄化是我们要面对的问题。随着城市的发展，人们对文化、生活，对健康、对交往的需求也会增加，所以设计的服务功能也要满足这些需求。四是这个社区是一个开放的共享社区，不是封闭的，空间是按照上海已有的优势，也就是阶梯式，构建一个小的公共空间，不仅服务社区居民也对市民开放，这样使社区成为改善城市生活，提升这个城市竞争力的基本载体。

    【交通】

    全市平均通勤时间不大于40分钟

    在交通规划方面，“上海2040”明确，上海将构筑“安全、便捷、绿色、高效、经济”的综合交通体系，突出公共交通主体地位，加强市域轨道交通网络布局。其中，将提高中心城公共交通服务水平，至2040年，中心城公共交通出行占全出行方式比重的50%以上，绿色交通出行比重达到85%，轨道交通站点600米面积覆盖率达到60%以上。

    市规划国土资源局局长徐毅松介绍说，未来上海要形成快速、绿色的交通体系，构建智慧友好的绿色交通体系，一个重要的方面就是轨道交通网络。“目前上海轨道交通网络相对比较单一，而且公交的构筑以中心城为主，对整个郊区的空间引导是不足的。”

    徐毅松表示，立足以人为本的角度，未来上海交通发展的模式要突出三个导向：一是强化公共交通主导的模式，要完善由区域城际铁路、轨道快线、城市轨道、中低运量轨道、中运量及辅助公交构成的多模式公共交通体系。二是建立枢纽型功能引领、网络化设施支撑、多方式紧密衔接的交通网络。三是进一步强调以公共强调廊道引导空间布局来带动重要节点城市的集聚发展。

    具体措施有几个方面：一是重构市域公共交通框架，按照一张网、多模式、全覆盖、全集约的理念，构建“三个1000公里以上”由市域线、市区线、局域线组成的交通网络。全市公共交通占全方式的出行比重占到40%，全市平均通勤时间不大于40分钟，“还有一个目标是基本实现10万人口的新市镇轨道交通站点的全覆盖。”二是提高主城区公共交通的便利化，以提高轨道交通的覆盖水平和可达性，加强轨道交通的支撑，在规划里面在东部地区和北部地区加密轨道交通网络。三是部分城镇圈的骨干地位，像有轨电车，构建以中运量轨道和中运量公交为骨干的局域公共交通网络。在城镇圈之间构建一些骨干的线路来提高交通的联系和效率。

    常规公交方面，主要将完善公共交通的专用道系统，城镇圈优先是发挥城镇公交网。

    【人口控制】

    常住人口在2500万人左右

    “上海2040”规划明确，为应对资源环境紧约束的挑战和城市未来发展的不确定性，上海将以成为高密度超大城市可持续发展的典范城市为目标，探索超大型城市“底线约束、内涵发展和弹性适应”的创新发展模式，明确牢牢守住建设用地、人口规模、生态环境、城市安全4条发展底线。

    其中，在人口综合调控方面，将严格落实中央严控超大城市人口规模的要求，缓解人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾，至2020年，将常住人口控制在2500万人以内，至2040年控制在2500万人左右。同时，满足城市实际服务人口的合理需求，包括常住人口、半年以下暂住人口、跨市域通勤人口、短期游客在内的城市实际服务人口，对水资源、能源、交通等公共服务设施、基础设施供给以及就业岗位等要求配置做弹性预留。

    此外，应对上海日益明显的老龄化、少子化和国际化趋势，明确发展策略，进一步提升人口发展质量，优化人口结构和布局。

    【住房】

    未来住房供应将增加更多租赁房

    “上海2040”规划还涉及到了是和市民息息相关的住房，未来住房仍然要坚持两个体系、三个为主、四位一体。未来住房供应中将增加更多的租赁房，一方面使生活成本得到控制，同时也有利于人口的流动。此外住房建设中还要更加适应未来老龄化的需求。

    庄少勤表示，要建立可负担、可持续的住房供应体系，首先必须坚持上海这些年很宝贵的经验就是市场体系和保障体系，以居住为主、以市民为主、以普通商品房为主。“这意味着住房供应功能定位问题，意味着应该对今后住房的需求要加强管理，否则供给和需求就很难达到健康的平衡。也就是说房产不能当成是投资投机的产品。”

    在住宅用地的供应上，上海有信心保证可持续，能可持续的满足今后市民改善生活、改善居住条件的要求。“可能今后家庭规模会小一点，意味着同样人口的套数会多一些，满足今后创新创业人才不断交流的需要。所以，这个容量在规划当中是留足的，大家不用担心今后没有土地供应了，住房用地是充足的。”

    庄少勤介绍说，根据对人口结构和特征的变化分析，未来结构方面有这几个特点，一个是中小套型的数量会增加。从今年年底开始在增加中小套型的住房供应；二是租赁房的需求要增加，这也是符合国家要求，建立构筑并举的住房体系。